Wyrok WSA w Opolu – sygn. akt II SA/Op 219/20

Wyrok WSA w Opolu – sygn. akt II SA/Op 219/20
Wyrok WSA w Opolu - sygn. akt II SA/Op 219/20

W dniu 18 stycznia b.r. w klasach I-III szkół podstawowych przywrócono naukę stacjonarną, z zachowaniem ścisłego reżimu sanitarnego. Działanie to ma być pierwszym krokiem na drodze do „normalności”. Decyzja ta – jakkolwiek wyczekiwana przez rodziców – wśród ekspertów budzi znaczne kontrowersje, szczególnie w kontekście możliwości rzeczywistego przestrzegania reżimu sanitarnego przez dzieci poniżej 10 roku życia. Jednocześnie wbrew wcześniejszym komunikatom, z dniem 18 stycznia nie zniesiono, ani nie złagodzono obostrzeń, którym podlegają przedsiębiorcy m.in. z branży gastronomicznej, hotelarskiej czy branży fitness. Decyzja taka podjęta została pomimo deklaracji przedsiębiorców, iż również oni mogliby wznowić działanie w ścisłym reżimie sanitarnym.

Tymczasem, wskutek przedłużającego się „lockdownu” wielu przedsiębiorców boryka się z coraz trudniejszą sytuacją finansową. Ich położenia nie poprawia niestety brak jednoznacznych komunikatów dotyczących terminu (choćby częściowego) zniesienia obostrzeń oraz niewystarczająca pomoc Państwa dla poszkodowanych branż. W konsekwencji wielu przedsiębiorców zmuszana jest do podejmowania drastycznych decyzji dotyczących redukcji zatrudnienia bądź likwidacji firmy. Coraz większa grupa przedsiębiorców decyduje się też na otwieranie – wbrew obowiązującym przepisom – lokali usługowych, bądź poważnie rozważa takie działania.

Zapalnikiem dla takiego „obywatelskiego nieposłuszeństwa”, stał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Op 219/20. Z uzasadnieniem tego wyroku warto zapoznać się przed podjęciem decyzji o ewentualnym wznowieniu działalności gospodarczej. Poniżej przedstawiam Państwu kilka najistotniejszych informacji z przedmiotowego wyroku.

Podstawa ograniczeń

Na początku warto przypomnieć, że prowadzenie działalności gospodarczej zostało pierwotnie ograniczone na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia wprowadzającego stan zagrożenia epidemicznego z dnia 13 marca 2020 r. Po tygodniu Minister Zdrowia wprowadził natomiast rozporządzeniem stan epidemii, który podtrzymywał „czasowe” ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, które faktycznie oznaczało zakaz wykonywania określonych rodzajów działalności.

Oba ww. rozporządzenia wydane zostały w oparciu o art. 46 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej jako „Ustawa”). Zgodnie z tym przepisem minister właściwy dla spraw zdrowia może w drodze rozporządzenia ogłosić stan zagrożenia epidemicznego lub epidemii, jeśli zagrożenie lub epidemia występują na obszarze więcej niż jednego województwa. Minister może przy tym ustanowić „czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy” [art. 42 ust. 4 pkt 3 Ustawy].

Z dniem 8 marca 2020 r. obowiązywać zaczął także art. 46a i art. 46b Ustawy, na podstawie którego Rada Ministrów może ustalać w drodze rozporządzenia obszar występowania epidemii oraz

rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego”.

Na podstawie art. 46b Ustawy Rada Ministrów może natomiast ustanawiać w swoich rozporządzeniach

„2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;”

Na mocy przywołanych art. 46a i 46b Ustawy wydawane były kolejne rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które wprowadzały zakazy i ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej.

Stan faktyczny sprawy

Sprawa rozstrzygnięta przez WSA w Opolu dotyczyła przedsiębiorcy, prowadzącego zakład fryzjerski. Przedsiębiorca ten w dniu 22 kwietnia 2020 r. nie zastosował się do ograniczenia, polegającego na całkowitym zakazie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności związanej z fryzjerstwem, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów. W konsekwencji Policja ukarała go mandatem w wysokości 500,00 zł, a sanepid nałożył na niego w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 tys. zł. Z rozstrzygnięciem tym przedsiębiorca się nie zgodził podnosząc, iż strzygł znajomego. W konsekwencji zaskarżył decyzję sanepidu do organu II instancji, a po utrzymaniu jej w mocy, wniósł skargę do WSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał mu rację i uchylił decyzję administracyjne w całości, uznając że organy naruszyły przepisy postępowania, a przepisy rozporządzenia są sprzeczne z przepisami Konstytucji RP.

Konstytucja RP

Rozpatrując przedmiotową sprawę WSA uznał bowiem, iż żaden przepis ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej.

W tym miejscu warto przytoczyć niezwykle ważne w tym kontekście przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – czyli aktu prawnego mającego najwyższą moc prawną w systemie krajowych źródeł prawa, a mianowicie

art. 22 Konstytucji RP

Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

art. 91 ust. 1 Konstytucji RP

Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

oraz art. 232 Konstytucji RP

W celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

Biorąc pod uwagę wyżej wymienione przepisy Konstytucji RP WSA stwierdził, iż Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego wprowadzenia opisanego w art. 232 Konstytucji RP stanu klęski żywiołowej i poprzestała jedynie na wprowadzeniu stanu epidemii w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r.

Podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było to, że właściwe dla stanów nadzwyczajnych, złagodzone, konstytucyjne warunki umożliwiające ograniczenia wolności i praw człowieka nie mogły znaleźć zastosowania.

Art. 22 Konstytucji RP

W konsekwencji WSA zwrócił uwagę, iż ograniczenia przewidziane rozporządzeniami Rady Ministrów – w tym ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej – mogły być wprowadzane wyłącznie na mocy ustawy. Art. 22 Konstytucji RP jednoznacznie wskazuje bowiem, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy.

Sąd zauważył nadto – powołując się na Trybunał Konstytucyjny – iż to ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Konieczne jest kompletne i szczegółowe uregulowanie jaki ma być zakres ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności. W rozporządzeniu powinny być natomiast zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Dodanie do Ustawy art. 46b skutkowało zatem przyznaniem Radzie Ministrów kompetencji, daleko wykraczających poza ramy przewidziane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Art. 92 ust. 1 Konstytucji RP

Dodatkowo Sąd zaznaczył, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia musi przy tym zawierać wytyczne dotyczące treści aktu.

Art. 46 oraz art. 46b Ustawy nie zawierają natomiast wytycznych dotyczących treści norm prawnych, które mają się znaleźć w rozporządzeniu wydanym na jego podstawie. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia.

Za WSA warto przy tym zauważyć, iż wprowadzanie ograniczeń byłoby dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określają bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności. Rada Ministrów nie zdecydowała się jednak na wprowadzenie stanu klęski żywiołowej.

Na podstawie treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46 i 46b Ustawy Rada Ministrów mogła kształtować w rozporządzeniu w dowolny sposób, bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy.

Ograniczenie a zakaz

Sąd zauważył nadto znaczną rozbieżność pomiędzy treścią art. 46 i 46b Ustawy, a treścią rozporządzeń Rady Ministrów. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej Ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Jednak oba te upoważnienia ustawowe pozwalają wyłącznie czasowo ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej, nie pozwalają one natomiast na przyjęcie zastosowanej w rozporządzeniach konstrukcji prawnej polegającej na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie.

Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).

Wnioski

Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowczo potwierdził, iż żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej.

Sąd stwierdził również, iż treść rozporządzenia wkracza w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Niezależnie od powyższych uchybień, w ocenie Sądu nawet przy przyjęciu, że oceniane nakazy, zakazy i ograniczenia wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów, zostały wprowadzone prawidłowo i mają umocowanie ustawowe, to zaskarżone decyzje nie mogłyby się ostać z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania dowodowego obowiązujących w procedurze administracyjnej. Organy inspekcji sanitarnej wydając decyzję administracyjną oparły się bowiem na notatce urzędowej Policji bez prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym przesłuchania skarżącego w charakterze strony postępowania administracyjnego.

Organy sanitarne naruszyły szereg przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu naruszone zostały:

  1. 10 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania;
  2. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy;
  3. 81 k.p.c., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów oraz
  4. 189d pkt 7 k.p.a., gdyż organy nie rozważyły w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, warunków osobistych strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna.

Podsumowanie

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu dotyczy wiosennego „lockdownu”. Od tego czasu stan prawny uległ pewnym zmianom, ale większość z wskazanych przez sądy argumentów pozostaje aktualna. Konstytucja przewiduje bowiem możliwość ograniczenia praw i wolności w drodze rozporządzenia wyłącznie w przypadku zaistnienia stanu nadzwyczajnego. W tym zakresie natomiast przepisy nie uległy zmianom.

Wyrok WSA niewątpliwie pomoże przedsiębiorcom oraz innym osobom ukaranym karą pieniężną, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów. Warto przy tym zauważyć, że wyrok Sądu w Opolu wpisuje się w szerszy trend sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 12 stycznia unieważnił sześć decyzji sanepidu o karach nałożonych w związku z łamaniem obostrzeń. Dzień później kolejni sędziowie unieważnili dziewięć kar, a 14 stycznia kolejnych sześć decyzji. W ciągu trzech dni unieważniono więc w sumie 21 decyzji sanepidu.

Z informacji publikowanych przez Główny Inspektorat Sanitarny wynika, iż organy inspekcji sanitarnej wydały ponad 4500 decyzji o ukaraniu, a suma nałożonych kar wyniosła prawie 24,5 mln zł. Jedna trzecia ukaranych wniosła odwołania do wojewódzkich stacji sanitarno-epidemiologicznych. Zasadne okazały się 824 odwołania i decyzje o nałożeniu kary zostały uchylone. W 465 przypadkach organ odwoławczy podtrzymał decyzję sanepidu powiatowego. Według informacji podawanych przez rzecznika GIS-u w ostatnich dniach grudnia 223 postępowania odwoławcze był jeszcze w toku. W trakcie rozpoznawania było także 121 postępowań sądowych zainicjowanych przez osoby, które nie zgodziły się z nałożonymi karami. Jeszcze przed wyrokami WSA w Warszawie wydano 13 wyroków uchylających decyzję o nałożeniu kary i 11 wyroków niekorzystnych dla obywateli.

Uchylenie decyzji organów inspekcji sanitarnej nakładających kary administracyjne jest wiec możliwe i prawdopodobne, ale nie jest przesądzone. Konieczne jest bowiem każdorazowe przeanalizowanie stanu faktycznego oraz podstawy rozstrzygnięcia sanepidu. Dlatego przed podjęciem ewentualnych decyzji dotyczących wznowienia działalności gospodarczej warto skonsultować się z prawnikiem i przeanalizować wszelkie możliwości i konsekwencje.

autor: aplikant radcowski Michał Manista

Lange Kancelaria Prawna Spółka Partnerska Radcowie Prawni
Powyższy artykuł nie stanowi porady prawnej ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa, a jego charakter jest wyłącznie informacyjny.
Treść artykułu odzwierciedla poglądy i stanowisko autora związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prawnych oraz prasowych.
Zarówno Lange Kancelaria Prawna Spółka Partnerska Radcowie Prawni, jak i autor wpisu nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych po zapoznaniu się z powyższym artykułem, bądź na jego podstawie.

Źródło:

wyrok WSA w Opolu z dnia 27.10.2020 r., sygn. akt: II SA/Op 219/20;